即将到来的2014年，对于中国长城保护来说，是个特别的时间：自2006年12月1日起实施的《长城保护条例》已施行了7年；《“长城保护工程（2005—2014年）”总体工作方案》也进入收官之年；又恰逢邓小平、习仲勋“爱我中华，修我长城”题词30周年。

这些年来，长城保护到底是怎样的一个状况？2013年11月底，《重庆青年报》记者走访多地，调查我国长城保护的现状。

法未行

野长城并不是没有法的保护——2006年12月1日，《长城保护条例》正式实施，这是中国首次为单一文物保护立法。但在参与起草《长城保护条例》的董耀会眼中，这只是一个原则性的法条，《长城保护总体规划》才是能够发挥作用的制度保障。

迟迟不到的总体规划

董耀会，中国长城学会常务副会长、《中国长城志》总编，是国内著名的长城专家。中国长城学会于1987年6月在北京成立，习仲勋为该学会第一任名誉会长。

在《长城保护条例》颁布实施之前，国家文物局出台了《“长城保护工程（2005—2014年）”总体工作方案》（下文简称《方案》）。

《方案》提出：编制《长城保护总体规划》，划定保护范围和建设控制地带。并限定了规划完成的时间：2009年底。董耀会接受重庆青年报记者采访时称：“到现在为止，也没见到总规划长什么样。”

12月9日，记者致函国家文物局，询问《长城保护总体规划》出台时间。国家文物局回复称：“具体工作由中国文化遗产研究院负责，相关问题可采访该院，以该院回复为准。国家文化局不做具体回应。”

中国文化遗产研究院，是国家文化局直属单位，该院内部设有长城资源调查项目组，负责长城资源调查与保护研究。11月28日，该院文物研究所副所长、长城资源调查工作项目组负责人于冰，在接受重庆青年报记者采访时称，从去年开始，省一级的长城保护规划已经开始立项编制。国家层面的《长城保护总体规划》，会在各省的保护规划基础上制定。

“出台《长城保护总体规划》，目前没有具体的时间表。”于冰坦言。

漫长的长城认定工作

对于《长城保护总体规划》迟迟未出台的原因，于冰解释称：“主要是由于长城本身太复杂了，当时说2009年完成，但是整个长城资源调查直到2011年才全部完成。总体规划必须建立在长城认定完成的基础之上。”

2007年，国家文物局与国家测绘局合作开展了明长城资源调查工作。2011年中旬，长城资源调查项目田野阶段工作基本结束。

经过5年的调查，项目组在工作报告中认定：长城墙体总长度21196.18千米。现存长度最长的是明长城，有8851.79千米。此外，金代、西夏、南北朝、秦汉、先秦等时代的长城长度均超过1000千米。

对于此次长城资源的调查和认定，于冰称：“认定是保护长城的基础，只有认定了长城的范围，才能根据《中华人民共和国文物保护法》，划定保护范围和建设控制地带，而这是对一个文物保护单位保护管理方面的基本要求。”

于冰告诉重庆青年报记者：“《长城保护总体规划》和各省的长城保护规划，都是建立在长城认定的基础上。”

《长城保护条例》空有形式

参与《方案》和《长城保护条例》起草工作的董耀会，在“条例”实施7年后，再一次提起《长城保护条例》时，说道：“《长城保护条例》从一出生，就先天不足。”“法律本身就存在问题，在实施过程中影响了其作用。”

董耀会称：“条例第二条规定，受本条例保护的长城段落，由国务院文物主管部门认定并公布。但是长城的认定工作文物部门去年才完成，这就使得长城保护的范围存在不确定。”

董耀会特别指出，整个保护条例是在《长城保护总体规划》的基础上实施的。在《长城保护条例》中，多处都提到，保护和利用要按《长城保护总体规划》的要求实行“从一出生开始，就是一只脚走路。”董耀会打了个比方。

长城学会秘书长吴国强接受重庆青年报记者采访时称，《长城保护条例》配套细则的缺失，使其在实施的过程中被打了折扣。“山西五台山东边的长城岭，我10月份去的时候，发现长城边上已经建了很多房子，距离长城不到60米。攀爬野长城的现象还有很多，别说杜绝，连起码的制止都没有做到。”

吴国强的说法，在官方调查中，也得到了证明。由中国文化遗产研究院书记、副院长柴晓明执笔的《“长城资源调查项目”的特点与收获》一文中指出：“明长城保护范围和建设控制地带划定工作在各地的进展参差不齐。”

吴国强告诉重庆青年报记者，目前得到保护的长城，只是一些个别的景点，占整个长城的10%都不到，其余90%以上位于野外的长城，处于无保护状态。

国家文物局副局长童明康，在2011年长城保护工作会议上指出：“以明长城为例，全长6259.6千米的人工墙体中，只有8.2%保存状况较好，而74.1%保存状况为较差或者差，甚至仅仅只剩地下基底部分。有大量长城遗址遗迹存在坍塌、倾斜等重大险情。”

人不力

当长城保护缺少有力法律时，地方和民间也就显得力所不逮。资金紧缺、人员不足，导致地方政府保护长城力不从心。而国家不放权导致民间力量有心无力。有民间保护长城的人士希望，政府部门权力下放，发动全社会的力量参与长城保护。

尴尬的地方管理

面对吴国强所说的90%的野外长城处于无保护状态，于冰并不认同：“不能说没人保护，只是在保护的过程中存在人力物力的不足。”

于冰称，长城保护实行的是“分段保护，属地管理”的原则。野外的长城量很大，按照《长城保护条例》规定，要有配套的保护机构。目前的确有保护机构，但人员配置不足。于冰举例，北京市怀柔区，经济在全国来说算比较发达。区域内有100多千米的长城，但整个文管委不足10个人，要负责全区众多文物的管理和保护。

《方案》要求：在2006年底以前，各省级人民政府均应明确落实本省的长城保护监督执法队伍的人员、装备、经费等，正式开展工作，并报国家文物局备案。

董耀会曾参与河北省秦皇岛市抚宁县长城保护员制度的创建，该县的长城保护员制度，是全国首家。董耀会称，在他的走访中，长城保护员制度的落实并不理想。

而内蒙古的锡林郭勒盟也组建了文物保护队——在长城分散分布的草原牧区，发动牧民组建“马背文物保护队”，保护队的马匹由牧民自行解决。

在地方的管理人员上，抚宁县文管所所长杨大海介绍，整个抚宁县文管所，在编人员只有5位。“相邻的卢龙县，人更少，只有2个人。”

无力的国家保护

在国家层面，长城保护也存在诸多不足。董耀会介绍，《方案》规定，要成立国家级长城保护研究中心，具体方案和组建工作在2006年内完成，2007年正式运转开展工作。

于冰告诉记者，目前还未成立这样一个研究中心。但她强调，研究所一直在开展长城保护的研究工作。近十年来，国家对长城的保护做了很多事，“选择了重点地段进行保护和维修。”于冰也承认，目前长城项目组只有5位研究人员，另外聘请了3位专家。

除了人员不足、工作进度延后，在资金方面也有所压缩。国家文物局副局长童明康，在2011年长城保护工作会议上指出：“‘十一五’期间，中央财政在大遗址专项经费中设立了长城保护工程专项，先后投入经费5亿元。”但于冰称，在做“十二五”规划时，各省根据自身的情况，把长城保护项目报上来。按各省上报的项目情况，所需资金高达几十个亿。但最终能批下来的，肯定没有这么多。

让人欣慰的是：2012年2月，文化部副部长、国家文物局局长励小捷在《国家““十二五十二五””时期文化改革发展规划纲要》新闻发布会上称，“十一五”期间，中央投入文物保护专项经经费达到140.2亿元。即使如此，于冰也坦言，虽然“十二五”期间中央投入的资金会大幅度提高，但也不可能全部满足。

被缚住手脚的民间力量

吴国强称，长城不像别的文物，保护和维修可以圈起来。如果仅靠国家出钱维修，多少钱都不够，甚至会拖垮国家财政。中国长城学会的建议是，设立长城保护基金会，向全世界募捐资金，用于保护和维修长城。

1984年，邓小平和习仲勋题词“爱我中华，修我长城”后，全国捐款2.7亿元用于长城维修。这在当时是很大一笔钱。

董耀会称，十年前，中国长城学会就向国家文物局申请，成立中国长城保护基金，但是如今一直没有被批下来。“报上去之后，没人理你，既不批，也不说不批，就把它搁在那。”

对此，国家文物局回复重庆青年报记者称，成立中国长城基金会这样的公募基金，必须经过国务院审批，国家文物局没有相关的审批权限。

“政府应准许民间组织在长城保护中发挥作用，不管是长城实体的保护还是长城的研究工作。”董耀会感到心急，目前有很多人关注长城保护，但国家没有调动这些人的积极性。

中国文物学会长城研究委员会会长成大林，曾主持《长城保护、管理和研究现状调查及对策研究》课题报告，2007年他撰文指出：“目前现行的某些法律、法规不能适应这种需求，不能激发、方便公民参与的积极性，而是设置了高高的门槛，把大部分公民挡在了门外，使他们成为‘英雄无用武之地’的‘旁观者’。”

“政府在长城保护中，思想保守，不走市场经济的道路。致使长城保护三缺：缺人，缺钱，缺机制。”吴国强希望进一步改革长城管理体制，政府部门权力下放，发动全社会的力量，加入长城保护。

文/重青记者 朱星